6.1.3. Анализ нормативно-правовой базы для создания национальной экологической сети

6.1.3.1. Существующие основы

A. Украина

1. Закон об охране окружающей среды (1991).
2. Закон о фонде природных территорий охраняемых государством (1992).
3. Земельный кодекс (1992).
4. Лесной кодекс (1994).
5. Водный кодекс (1995).
6. Закон о животном мире (1993).
7. Решение Совета Министров № 647 от 12.05.97 «О концепции сохранения биологического разнообразия Украины».
8. Решение Совета Министров № 557 от 27.07.95 «Об утверждении порядка распределения лесов по группам, их отнесения к категориям охраны и определении участков лесы с особым режтмом охраны».
9. Решение Совета Министров № 486 от 13.05.96 «Об утверждении порядка установления размеров и границ водоохранных зон и режиме хозяйствования в них».
10. Решение Верховной Рады № 177 от 22.09.94 «О перспективной программе развития особо охраняемых территорий в Украине».
11. Решение Совета Министров № 935 от 23.11.95 «О мерах по охране влажных зон, которые имеют международное значение».
12. Решение Совета Министров УССР № 143 от 26.03.79 «О мерах по сохранению болотных массивов».
13. Программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы.
14. Закон Украины «О программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы».

B. Румыния

1. Закон об охране среды № 137 от 29.12.95 (раздел III Охраны природных ресурсов и сохранения биоразнообразия).
2. Лесной кодекс (Закон № 26 от 24.04.96).
3. Ордонанс № 81 / 1998 «О некоторых мерах по мелиорации путем облесения деградированных участков».
4. Методология установления условий покупки деградированных участков, которые могут быть мелиорированы путем облесения.
5. Национальная программа присоединения Румынии к Европейскому Союзу.

C. Республика Молдова

1. Закон об охране окружающей среды (1993).
2. Закон о фонде природных территорий, охраняемых государством (1998).
3. Земельный кодекс(19991).
4. Водный кодекс (1993).
5. Лесной кодекс (1996).
6. Закон о водоохранных зонах и полосах рек и водоемов (1995).
7. Закон о животном мире (1995).
8. Закон о мелиорации путем облесения деградированных и непродуктивных земель (2000).

6.1.3.2. Анализ и оценка возможностей применения некоторых элементов законодательства Украины и Румынии в национальном законодательстве

В целом, юридические основы создания Национальных Экологических Сетей (НЭС) содержатся в соответствующих определениях основных природоохранных законов (ст. 60 – Украина, ст. 54 - Румыния и ст. 63 – Молдова), которые предусматривают создание охраняемых государством территорий со специальным режимом охраны.

Критерии, по которым некоторые территории или объекты относят в категорию охраняемых, в законодательствах Румынии и Молдовы в общих чертах сходны. Но они немного отличаются в Украинском, где наряду с природными объектами и комплексами со специальным режимом охраны включены санатории и здравницы, зоны отдыха, защиты воды и сельхозугодий. Это, по сути, не соответствует основному постулату, который гласит: “специальному охранному режиму подлежат природные объекты и территории с большой экологической значимостью/ценностью в качестве типичных и уникальных природных комплексов”.

Определенные положительные моменты предусмотрены ст. 34 закона Румынии, которым определяется, что “на площади суши и воды, которые находятся под охранным режимом как природные биотопы или предназначены для экологических преобразований, законные владельцы хозяйствуют только тогда, когда они обязываются проводить установленные центральным природоохранным органом мероприятия”. Здесь же, что не менее важно: “Любые владельцы, которые проводят эти мероприятия, освобождаются от уплаты налогов, частные владельцы будут получать компенсацию в зависимости от объема проделанных преобразовательных работ”. И далее: “Охрана некоторых редких и находящихся под угрозой исчезновения видов и организмов, сохранение биоразнообразия и создание охраняемых территорий, а также мероприятия, установленные центральными природоохранными органами, являются приоритетными по сравнению с прочими интересами”.

Особое положение может быть выделено в Земельном Кодексе Украины, в главе 4 “Отчуждение (покупка) земель”. Глава устанавливает механизм отчуждения (покупки) территорий, компетентность управленческих органов и особый способ отчуждения территорий для государственных интересов и общества (ст. 32), а также запрещение отчуждения территорий, имеющих особую продуктивную ценность и тех, которые заняты историческими и культурными природными объектами (ст. 33).

Лесной Кодекс Румынии предусматривает (ст. 51), что “Центральный орган управления, который отвечает за лесоводство” (…), принимает меры по устранению анклавов и корректировке периметров лесов посредством обмена участками или покупки”, а также, (ст. 94), что “государство (…) будет поддерживать создание защитных лесополос для сельскохозяйственных площадей, насаждение на некоторых деградированных участках и других свободных площадях определенных лесных видов (…), обеспечивая бесплатно (…) посадочным материалом и специальным техническим обслуживанием”.

Исходя из сказанного, можно заключить, что внутреннее законодательство нуждается в изменениях и дополнениях, которые приблизили бы его к законодательству соседних стран, заодно создавая условия для лучшего ведения работ по созданию НЭС.

Так, Закон об охране природы и Закон о фонде охраняемых государством природных территорий надо дополнить положениями о том, что охраняемые территории могут перейти в хозяйствование законных владельцев только в случае, если последние обязуются предпринимать установленные центральным природоохранным органом необходимые меры по охране и, конечно, об освобождении от налогов и установлении компенсаций соответственно объему проведенных восстановительных работ (ст. 34, Закон об охране среды, Румыния).

Именно Закон об охране окружающей среды необходимо дополнить определением о приоритетности мер по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов и организмов по сравнению с другими интересами, а также о сохранении биоразнообразия и создании охраняемых территорий (та же статья Закона Румынии).

Чтобы способствовать облесению деградированных и прочих территорий, было бы целесообразно внести в Лесной Кодексе указания, которые обеспечивали бы бесплатное обеспечение посадочным материалом и специальными техническим обслуживанием любого владельца таковых площадей (ст. 51, Лесной Кодекс, Румыния).

Земельный Кодекс нуждается в дополнении отдельной главой, которая бы устанавливала критерии отчуждения (покупки) площадей и компетентность органов управления, а также запрещение отчуждения площадей из фонда природных территорий со специальным охранным режимом (ст. 4, Земельный Кодекс, Украина).

Все эти дополнения, вместе с существующим внутренним законодательством и обязательствами, которые взяла на себя Молдова, являясь стороной международных конвенций, могли бы служить юридической основой для деятельности по созданию НЭС.

6.1.3.3. Принципы отбора и размеры элементов экологической сети

Судя по существующей сегодня информации, в Румынии деятельность по созданию НЭС еще не началась.

В Украине этот процесс более продвинут. В результате проекта “Экологические сети”, выполненного при помощи Программы ООН по развитию (UNDP), выработаны законодательно-нормативные основы для создания НЭС, ее основных элементов, проведено регионально-зональное исследование ландшафтных резерватов и разработана Программа по созданию НЭС Украины на 2000-2015 гг.

Согласно общей концепции, НЭС Украины является единой территориальной системой ландшафтных резерватов с особым охранным режимом, в состав которой входят находящиеся под охраной государства природные объекты и комплексы, санатории и курорты, зоны отдыха, зоны охраны воды и сельскохозяйственные площади, которые сконцентрированы в виде природных территорий-ядер, коридоров и буферных зон.

Предполагалось, что природные территории-ядра, в зависимости от иерархической категории (международного, национального и местного значения) и местности, могут быть различными по площади, но не менее 500 га для территорий-ядер местного значения.

Территории-ядра, которые соединяются между собой посредством нескольких экологических коридоров и, реже, одним коридором (на периферии сети), могут иметь ширину 15-20 км, а для имеющих местное значение – не менее 500 м.

Учитывая малые площади объектов и комплексов, которые могут быть включены в НЭС Молдовы, как площади территорий-ядер, так и ширина коридоров будут установлены намного меньше.

Однако, Закон «О программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы» не дает определения понятия территории-ядра и реставрационной территории, но вводит понятие «природного региона», объединяющего группы резерватов и участки коридоров высокого ранга. Существенно, что системы и процедуры оценки и информации в нем не предусмотрены.

В целом, не существует общепринятых методов отбора объектов и комплексов экосети, выходящих за рамки принципов, а подходы существенно различаются.

6.1.3.4. Основные черты реализации правовой защиты охраняемых природных территорий в Молдове

По степени защищенности в общем виде все резерваты Молдовы могут быть разделены на три группы (Андреев, 1999). Первую группу составляют научные заповедники, имеющие отдельную администрацию и собственную охрану. Основная задача администрации состоит в сохранении природы этих резерватов (существует специальное управление). Согласно Закону о фонде природных территорий, охраняемых государством (1998), их финансирование осуществляется правительством за счет бюджета; следовательно, степень защищенности зависит от качества бюджетного финансирования. Существует специальная государственная отчетность по этой группе. Для группы характерна наиболее высокая стабильность функционального значения по отношению к экосети.

Вторую группу составляют остальные резерваты, находящиеся в составе Государственного лесного фонда, независимо от их классификации. Они не имеют отдельной администрации и специального финансирования, охрана осуществляется в составе единиц Государственной лесной службы, основная задача их администрации состоит в производстве. Специального управления в настоящее время не ведется: рекомендуемые и запрещенные действия почти не определены. Специальная государственная отчетность по этим резерватам отсутствует. Для группы характерна высокая зависимость функционального значения по отношению к экосети от производственного управления.

Третью группу составляют резерваты, независимо от их классификации находящиеся в подчинении иных землепользователей. Они не имеют отдельной администрации и стабильной основы финансирования, охрана только номинальная. Специального управления в настоящее время нет: рекомендуемые и запрещенные действия до последнего времени были почти не определены. Специальная государственная отчетность по этим резерватам отсутствует. Для группы характерна крайняя зависимость функционального значения по отношению к экосети от сознательности населения и персональной позиции и возможностей представителей местной власти.

Типовые Регламенты управления охраняемыми территориями (2000) вводят в общих чертах рамки ограничений пользования и требование создания для резерватов второй и третьей групп индивидуальных регламентов, предусматривающих рекомендуемые и запрещенные действия.

Территории резерватов второй и третьей групп очень часто даже не вынесены в натуру. Характерным нарушением режима в них является пастьба, встречаются нелегальные рубки и распашка. Так, ландшафтный резерват “Сто курганов” несколько лет назад был использован местным населением под полевые культуры. Некоторые резерваты, очевидно, уже утрачены. В некоторых случаях площадь резервата, обозначенная в законе, вероятно, изначально не соответствовала реальности. Однако таким несоответствием невозможно, например, объяснить отсутствие почти 300 га в лесных природных резерватах уезда Лэпушна, находящихся в подчинении Государственной лесной службы (резерваты “Данку”, “Немцэшть”, “Остиановка”, “Поганешть”), где, вероятно, имели место незаконные рубки, проведенные государственным предприятием.

Предыдущая

Следующая